El Ministerio Público en la Constitución: la necesidad de avanzar en cambios orientados a fortalecer una persecución penal eficaz

La Comisión de Sistemas de Justicia ha aprobado la propuesta de regulación constitucional del Ministerio Público, la que deberá ser discutida en las próximas semanas por el Pleno de la Convención Constitucional. Como se ha visto en otras materias, esta propuesta podría ser objeto de cambios importantes a partir de su discusión en el Pleno. En nuestra opinión eso sería lo esperable, ya que, en caso de aprobarse las reglas en su forma actual, se corre un riesgo serio de transformar a la persecución penal en una actividad irrelevante, burocratizada y cooptada por diversos intereses. Esto podría agravar varios de los problemas actuales del Ministerio Público que podrían intentar superarse si en el nuevo texto constitucional se introducen cambios bien orientados, mejorando el diseño institucional actual. Creemos que la nueva Constitución debiera introducir cambios importantes, pero orientados a mejorar y no agudizar problemas.

Los cambios propuestos por la Comisión afectan a la estructura de gobierno, el sistema de gestión y el modelo de persecución penal con los cuales fue configurado el Ministerio Público en nuestro país.

A nivel de estructura de gobierno, se propone eliminar la figura del Fiscal Nacional y reemplazarla por una dirección institucional a cargo de un Consejo integrado por siete miembros (tres designados por el Congreso, tres fiscales electos por sus pares y un funcionario electo también por sus pares). El fundamento de este cambio descansaría en un análisis crítico de los convencionales al rol jugado por el actual Fiscal Nacional a partir de un comportamiento deferente con la clase política, especialmente en la persecución penal de los casos de financiamiento irregular de la misma.

Se trata de un modelo inédito en el ámbito comparado (con buenas razones) y que, junto con no resolver el problema de fondo que lo justifica, abre nuevos flancos e incluso corre el riesgo de profundizarlo. En primer lugar, la composición del Consejo expone a la institución a ser objeto de presiones y lobby desde la propia clase política (recordemos que el Congreso nombra a algunos de sus miembros) y, además, de variados otros intereses, incluyendo los gremiales de fiscales y funcionarios de la propia institución. En segundo término, por su carácter de órgano colectivo de gobierno, difumina en siete la responsabilidad que hoy radica en una cabeza, dificultando establecer responsabilidades claras frente a decisiones conflictivas y problemáticas como las que supone la persecución penal. Si se considera que hoy ha sido dificultoso hacer responsable al Fiscal Nacional de decisiones inconvenientes, imagine lo que ocurriría en un escenario en donde multiplicamos por siete el problema. En efecto, esto termina definitivamente con la responsabilidad política de la cabeza del Ministerio Público.

Este modelo de gobierno afectará naturalmente la capacidad de desplegar una persecución penal fuerte, especialmente en los delitos más complejos que afectan a intereses más relevantes, que requieren de decisiones institucionales con mucho respaldo (delitos económicos, delincuencia de autoridades públicas, etc.). Suponga, por ejemplo, que el Consejo decide fortalecer la persecución penal de delitos de corrupción asignando mayores recursos para eso, pero con una votación divida de cuatro contra tres, ¿realmente habrá un respaldo institucional frente a las enormes tensiones que esa persecución penal generará? Un buen ejemplo de este problema lo hemos visto en el funcionamiento del Consejo del Instituto Nacional de Derechos Humanos, muchas veces paralizado en decisiones relevantes. La persecución penal no aguanta una experiencia similar. Lo paradójico es que en la misma propuesta aprobada por la Comisión se crearía una nueva Defensoría del Pueblo (que entendemos reemplazaría al Instituto Nacional de Derechos Humanos), la que no tendría un consejo de este tipo como cabeza de gobierno, sino la figura de un Defensor del Pueblo (más parecida a la de un Fiscal Nacional).

En este contexto, nuestra sugerencia sería introducir cambios importantes en el sistema de designación del Fiscal Nacional para evitar el problema de la deferencia y, luego, buscar fórmulas para mejorar los sistemas de control y rendición de cuentas de este. Alternativas hay varias y cualquiera de ellas podrían ser una mejor opción que lo propuesto.

El Consejo también asume el rol de conducir la gestión del Ministerio Público, eliminando a su vez a la figura del director ejecutivo nacional. El problema de este modelo es que una persecución penal efectiva requiere en el día a día un adecuado soporte en gestión que se debe hacer cargo en forma muy rápida y eficiente de sus necesidades. Esto obliga a contar con un sistema que permita en forma oportuna adoptar una gran cantidad de decisiones de gestión y tenga capacidad para controlar el uso de recursos y resolver problemas de la más variada naturaleza. Una crítica que se podría hacer sobre esto en la actualidad es que con el paso del tiempo el Ministerio Público ha perdido dinamismo por una burocratización de su gestión. Es probable que el modelo propuesto agudice este fenómeno. Esto no solo debido a la mayor ineficiencia de someter decisiones de gestión cotidianas a órganos colectivos deliberativos que podrían entrabar cuestiones simples, sino también por el evidente riesgo de que en esas decisiones haya intereses gremiales o políticos. Un buen ejemplo de esto en nuestro país ha sido la crítica bastante consensuada acerca de lo ineficaz que históricamente ha sido el Pleno de la Corte Suprema como órgano de gestión del Poder Judicial.

A nivel de modelo de persecución penal, los cambios propuestos son mucho menos claros, pero igualmente problemáticos. La persecución penal es un poder muy intenso en el que se toman decisiones extremadamente sensibles, que requiere ser ejercido de manera que, aún reconociendo diferencias locales relevantes, obedezca a criterios igualitarios. A su vez, supone decisiones con amplios espacios de discrecionalidad que son difíciles de controlar sin la existencia de mecanismos adecuados para ello, bajo el riesgo de que se abran espacios de corrupción o mal comportamiento (por ejemplo, perseguir o no un caso, negociar o no una pena). Sobre esta base, el modelo vigente en Chile opera en la idea de entregarles la titularidad de esta persecución penal a los fiscales regionales, quienes actúan a través de los fiscales locales, con el deber de asegurar una persecución penal igualitaria (con sensibilidad regional) y controlando los espacios de discrecionalidad en sus decisiones. A su vez, el Fiscal Nacional debe favorecer que el trabajo de los regionales cumpla también con los criterios generales de persecución penal comunes al país. En consecuencia, en el modelo actual pocas cabezas (los fiscales regionales) tienen altos grados de poder, pero también responsabilidades y controles.

Las propuestas aprobadas por la Comisión parecen desmantelar este esquema, entregándoles a los fiscales regionales funciones menores a las actuales y transfiriéndoles a los locales muchos mayores niveles de autonomía. La consecuencia natural de esto será mucho mayores dificultades para controlar las decisiones de los fiscales locales, mayores problemas de desigualdad en la aplicación de la ley y un incremento de los riesgos de corrupción o mal comportamiento a la hora de tomar decisiones. Esto sería un retroceso importante respecto a la situación actual, respecto de la que ya existen críticas por la dificultad de controlar a fiscales adjuntos.

Existen problemas adicionales en la propuesta en análisis, por ejemplo, la enorme centralización que significa para el Ministerio Público concentrar todas las designaciones en un órgano nacional, renunciando así a la posibilidad de generar sistemas de generación regional (al menos en parte) de sus autoridades. También llama la atención la renuncia a diseñar mecanismos que hubieran permitido a la sociedad civil tener algún rol en estas materias, por ejemplo, validando las políticas de persecución penal o los planes estratégicos institucionales. Finalmente, algunas reglas propuestas podrían agravar también el problema de endogamia que experimenta el Ministerio Público en la actualidad y que podría explicar muchas de las críticas que se le hacen. Por ejemplo, por medio de la norma que habilita a postular a Fiscal Regional solo a quien haya tenido experiencia de al menos cinco años como fiscal adjunto.

Estamos de acuerdo en que el Ministerio Público en Chile enfrenta enormes desafíos y tiene algunos problemas que obligan a pensar en cambios relevantes de su diseño institucional a nivel constitucional. Con todo, esperaríamos que esos cambios avancen en hacerse cargo de esos desafíos y superar los problemas. La propuesta de la Comisión en su formato actual nos parece, en cambio, un retroceso y el Pleno de la Convención tiene una oportunidad para evitarlo.

Esta columna fue publicada en El Mostrador el 2 de abril de 2022. Accede a la publicación original aquí. 

*Las opiniones vertidas en la publicación no representan necesariamente el pensamiento institucional de la Facultad y Escuela de Derecho PUCV.